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CNR: Alamanacco della Scienza

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N. 12 - 30 lug 2014
ISSN 2037-4801

Faccia a faccia

Almanacco della Scienza CNR -->Democrazia e tecnocrazia secondo Cassese

Democrazia e tecnocrazia secondo Cassese

Tra i massimi giuristi e costituzionalisti italiani, Sabino Cassese è un’autorità riconosciuta a livello internazionale, come attestano le docenze e le conferenze che tiene e ha tenuto in sedi prestigiose di tutto il mondo, le lauree honoris causa conferitegli da vari atenei e la sua attività a favore del miglioramento della pubblica amministrazione europea. Ma l’ambito di studi di Cassese, spazia dagli aspetti storici a quelli 'filosofici’ fino a quelli più tecnici del diritto pubblico, sempre affrontati con una chiarezza che ha contribuito a renderlo un noto divulgatore e commentatore. Tra le molte cariche pubbliche rivestite, quella di ministro della Funzione pubblica, ma il suo nome è ricorso anche tra i 'papabili’ alla presidenza della Repubblica. Tra le sue opere, ricordiamo gli ultimi 'Chi governa il mondo?’, 'Lo Stato e il suo diritto’, 'Governare gli italiani’, tutti editi dal Mulino. Lo intervistiamo in prossimità della scadenza del suo mandato di giudice istituzionale.

Gli organismi sovranazionali non elettivi da lei elencati in 'Chi governa il mondo?’ fanno pensare che le democrazie parlamentari siano solo una parvenza di rappresentazione della volontà popolare mentre 'altri’ comandano davvero…

Direi che la realtà è esattamente all’opposto. La funzione della democrazia è, essenzialmente, limitare il potere: i parlamenti elettivi nascono per rappresentare la voce del 'popolo’ contro il re, l’esecutivo, l’autorità assoluta… Se le cose stanno così, la democrazia viene rafforzata dalla crescita di questo strato di 'governo sovranazionale’, che opera in funzione dei cittadini. Le competenze di queste burocrazie arricchiscono la vita dei cittadini. Le faccio solo un esempio: l’Organizzazione internazionale del lavoro, che vieta il lavoro forzato, è un potere che senz'altro ci arricchisce.

Questo discorso vale anche per la cosiddetta 'tecnocrazia europea’ contro cui spesso si polemizza?

Vale per la 'tecnocrazia europea’ e, anzi, non capisco perché si affermino certi miti. Le faccio solo un esempio, per quanto estremo: quanto avremmo avuto bisogno di un organismo simile quando Hitler prese il potere e cominciò la sua politica di invasione! Oppure pensiamo, per stare ai giorni nostri, a governi e poteri nazionali come quello di Myanmar o del Kazakistan. Per quanto ci appaia paradossale, l’Unione Europea rappresenta una garanzia di quella che viene definita la 'horizontal accountability’, quel rapporto orizzontale tra i poteri che compensa e rafforza la democrazia 'verticale’ dei governi nazionali.

Però appare evidente che le democrazie parlamentari occidentali soffrono di una grave crisi di credibilità.

Non parlerei di crisi di credibilità: le democrazie, anche senza ripetere la stranota citazione di Churchill sulla loro perfettibilità e preferibilità, sono sistemi che si perfezionano progressivamente e giorno per giorno. Pensiamo a quello che Tocqueville, nel 1835, definiva 'democrazia’: un sistema americano che oggi non accetteremmo mai, quanto meno per il sistema discriminatorio razziale che vigeva all’epoca negli Stati Uniti. Peraltro, Tocqueville si riferiva a una democrazia rappresentativa ma non deliberativa…

Parliamo allora di una mancanza di credibilità amministrativa?

I modelli amministrativi sono sostanzialmente due. Uno è quello delineato da David Easton, secondo cui la democrazia come sistema ha come input la domanda sociale, che si traduce in output (servizi): migliori sono questi, maggiore è il sostegno che il sistema ottiene come feedback. L’altro modello è quello di Oliver MacDonagh (l'autore di 'The nineteenth-century revolution in government’): il parlamento ha il compito di interpretare la domanda sociale e di intervenire di conseguenza, in un dialogo continuo con le strutture amministrative.

I due modelli presuppongono però amministrazioni efficienti o almeno capaci e oneste. La nostra lo è?

La p.a. è diventata una sorta di san Sebastiano sul quale si conficcano le frecce di tutte le nostre insoddisfazioni e lamentele. Ma dobbiamo tenere conto di due fattori. La qualità della nostra amministrazione dipende innanzitutto da un difetto di input che, a sua volta, deriva da un dato di semplice constatazione: in un secolo e mezzo di storia si sono succeduti ben 127 governi, quindi con una durata media, considerando il ventennio mussoliniano, di appena un anno. La seconda mancanza è quella di un corpo amministrativo formato ad hoc, sul modello francese o inglese, che fa sì che la qualità dei nostri servizi sia a chiazze. Abbiamo per esempio servizi anagrafici ottimi e un modello scolastico emiliano che è oggetto di studio nel mondo, ma anche lo scandalo della pessima gestione dei fondi comunitari.

E una corruzione che le graduatorie internazionali ci dicono essere da record negativo…

Il fenomeno si sostanzia a mio avviso in fatti piuttosto semplici da interpretare: le amministrazioni non possono difendersi perché non hanno tecnici all’altezza e si devono rimettere a terzi, stipulando contratti nei quali si annida il rischio della disonestà e dell’interesse privato. È poi inesorabile che tali fatti diventino di dominio pubblico e contribuiscano allo screditamento dell’amministrazione pubblica nel suo complesso, occorre che questa abbia la forza di reagire.

In questi processi quale può essere il ruolo, sicuramente rivoluzionario, delle reti di comunicazione e informazione?

In un paese dalla scarsa cultura organizzativa come il nostro, la diffusa quantità di tecnologia avanzata finisce per essere degradata al livello minore, un po’ come, mi si passi l’esempio, un tempo i contadini utilizzavano il bidet per coltivare i pomodori… Le reti non hanno un valore salvifico di per sé, se i mutamenti tecnologici non sono interiorizzati dai corpi sociali che, anzi, li sottopongono a un processo di downgrading.

Il ruolo della ricerca, nello snodo dell’innovazione di cui stiamo parlando, come può essere valorizzato?

La diminuzione delle risorse a questo comparto è una sciagura e vedo come possibile soluzione la creazione di un sistema duale, composto da Università e istituti per la ricerca applicata, sul modello tedesco dei Max Planck.

Lei peraltro ha lavorato a lungo al Cnr.

È stata un’esperienza lunga e proficua: per quattro anni con Luigi Spaventa, alla commissione elettorale. Ho diretto una serie di ricerche che sono state tutte pubblicate, in particolare nella 'Rivista trimestrale di diritto pubblico’. E poi al progetto finalizzato pubblica amministrazione che era dotato di ben 30 miliardi di lire e che si è concluso nel 1993-94, dopo aver prodotto 65 volumi editi dal Mulino oltre a innumerevoli articoli…

Prosegue, invece, la sua attività di docente. Con quali motivazioni?

Proseguo l’insegnamento ma sotto forma di seminari e master, per varie tipologie di allievi e in diverse sedi: alla Normale ma anche a Parigi, dove tengo un master e ho soprattutto allievi cinesi, indiani e sudamericani.

Come sono cambiati i suoi studenti, e quindi i giovani?

L’utenza dei miei corsi è ormai composta soprattutto da stranieri, come dicevo. Lavoro con loro più intorno a un tavolo che da una cattedra e insegno più in inglese e francese che in italiano. Una didattica più sistematica che problematica, direi.

Quanto conta, la passione, in un ambito apparentemente freddo come quello del diritto pubblico e amministrativo?

Le rispondo con una citazione da Stendhal: 'Vocazione significa avere per mestiere la passione’.

Marco Ferrazzoli